Reforma tributária –parte 1: alíquota única virou miragem

O PLP (Projeto de Lei Complementar) 68 de 2024, que regulamenta a reforma tributária do consumo, foi aprovado pela Câmara dos Deputados em julho de 2024 e tramita no Senado para apreciação e votação até novembro.

O PLP 68 se transformou numa peça legislativa de elevada complexidade e extensão, com seus 515 artigos e 23 anexos, distribuídos em 501 páginas de documento impresso, estruturado em 3 livros que abrigam todo o conteúdo normativo dos novos tributos ordenados.

Cabe a pergunta: se o objetivo era desbastar a enorme confusão hoje reinante na legislação tributária do consumo –produzida continuamente na esfera federal, bem como por 26 Estados, Distrito Federal e 5.569 municípios–, por que acabamos chegando à reta final de aprovação do PLP 68 com uma feição tão semelhante ao estágio de complicação que pretendíamos eliminar?

IDEIA INICIAL DA REFORMA

No infográfico abaixo, procuramos dar uma ideia da pretensão inicial, idealista e generosa, dos estudiosos reunidos sob a liderança de Bernard Appy no CCiF (Centro de Cidadania Fiscal), um instituto privado apoiado por empresas.

O objetivo é responder por que a reforma dos tributos do consumo foi perdendo seus pressupostos básicos de simplicidade e unidade enquanto era debatida pela sociedade e deliberada pelo Congresso.

Os reformadores do CCiF, de início, imaginaram ser possível unificar nosso bizarro sistema de cobrança de variados tributos (ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins) sobre bens, serviços e direitos numa única categoria tributária, o IVA (Imposto sobre o Valor Adicionado), tal como adotado em cerca de 170 países com as mais diversas estruturas político-constitucionais. Além de uniformizar a tributação de modo neutro e não cumulativo, sem incidências sobrepostas (evitando imposto sobre imposto) e calculando o tributo sempre “por fora” para deixar claro o seu peso na formação do preço final, esse IVA idealizado seria de nível único e de abrangência nacional uniforme, capaz de simplificar as milhares de leis federais, estaduais e locais num só bloco normativo.

Por fim, o objetivo era padronizar o valor do imposto, a ser cobrado por meio de alíquota única, não devendo esta ultrapassar 20%, conforme estimativa aventada, na época, por Appy em suas primeiras divulgações da proposta.

Contudo, manter o novo imposto com alíquota única de 20% dependeria de “combinar isso com os russos”, pois tal medida implicaria na necessidade de igualar a tributação incidente sobre 1 litro de leite ao que se cobraria de uma bolsa Louis Vuitton ou de um frasco de perfume Chanel.

Estaria a sociedade brasileira disposta a pagar 20% de tributo sobre, por exemplo, as frutas e legumes –que hoje têm imposto zerado– em troca do benefício de ter uma padronização radical da alíquota, ou seja, poder aplicar uma só alíquota de 20% sobre todo e qualquer bem ou serviço, sem exceções?

Tamanha simplificação, embora útil em tese, talvez encontrasse sérias resistências na prática, no mundo real de uma feira livre, de uma farmácia ou supermercado. Uma alíquota geral tão elevada, de 20%, adotada por um país de massas pobres (3/4 da população nas faixas de pobreza ou de classe média baixa), poderia ser considerada uma taxação truculenta sobre bens e serviços, especialmente os considerados essenciais ou de primeira necessidade.

Claramente, a dificuldade de adoção daquela proposta inicial do CCiF não estaria no conceito puro de um tributo uniforme, simples e padronizado, desde que a alíquota única a ser praticada pudesse ser módica, se possível de apenas 1 dígito.  Até por lógica, seria sempre preferível adotar um sistema simples a outro, mais complicado.

Porém, ao estimar o nível do novo imposto nos píncaros de 20% (uma faixa de taxação europeia) a fim de conseguir manter a arrecadação da soma dos tributos atuais sobre o consumo, os proponentes do IVA se viram diante do impasse da aplicação prática da alíquota de 20% sobre muitas atividades, cujos bens ou serviços hoje sequer pagam algo parecido com a alíquota então sugerida pela equipe do CCiF.

A reação de grupos dentro da sociedade à padronização do IVA num sistema de alíquota única começou a partir da constatação de qual seria esse nível. De fato, não existe, praticamente, nenhum lugar do mundo em que um imposto em nível de 20% incida uniformemente sobre bens e serviços, sobretudo os de consumo essencial, como alimentação básica, educação e saúde. A prática generalizada no planeta é o de se adotar alíquotas de apenas 1 dígito (inferiores a 10%), quando não zeradas, sobre bens e serviços considerados prioritários para a população de um país.

DUAL, MÚLTIPLO E PLURIRREFERENCIADO

Pela proposta inicial dos reformadores do CCiF, a PEC 45 de 2019, de autoria do deputado Baleia Rossi (MDB-SP), o IVA brasileiro haveria de surgir sob a forma de duas categorias tributárias gêmeas:

• o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) – de arrecadação estadual e municipal compartilhada; e
• a CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) – de arrecadação federal.

Nesse caso, os dispositivos relativos ao fato gerador de tributo, incidência e base de cálculo em tudo espelhariam uma e outra categorias, assim evitando a fragmentação e distinção de regras em sua dúplice aplicação. Este seria o IVA dual, formado pela conjunção de IBS mais CBS, como adotado no Canadá, para acomodar as peculiaridades da estrutura federativa brasileira e suas necessidades de arrecadação compartilhada em 3 estágios de poder político.

Na proposta de partida, entretanto, além do IVA dual (IBS e CBS) foi logo incluída mais uma categoria tributária, o Imposto Seletivo, dito de caráter regulatório, mas, de fato, destinado a substituir o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), como uma espécie de tributo inibidor de “consumos indesejáveis pela sociedade”.

Foram também introduzidas outras relevantes mudanças no conceito inicial de um tributo de consumo universal e uniforme no território. Para atrair simpatia de Estados e municípios, se concebeu que a alíquota única nacional pudesse virar uma “alíquota de referência”, passível de alteração tanto por Estados como em cada município, desde que aplicada erga omnes, a todos os bens e serviços, dentro de cada unidade federativa.

Em outras palavras, a “alíquota única” só seria única como referência. Cada Estado e município poderá ter a própria alíquota no território jurisdicionado. Passamos a ter, então, um sistema de alíquotas plurirreferenciadas, uma para cada Estado ou município, ou seja, no limite, 5.571 distintas alíquotas de referência.

Acrescentou-se na legislação do IVA, como brinde inusitado à Federação, um multibilionário fundo de compensação àqueles Estados e municípios cuja receita venha a sofrer eventual baque com a reforma. Criou-se, ao lado, outro megafundo para o “desenvolvimento regional”, que compensará supostas perdas pelo fim do instrumento dos incentivos fiscais hoje utilizados para atrair atividades econômicas. Para a ZFM (Zona Franca de Manaus), enfim, também haverá um fundo específico para compensação, incluindo sua região de entorno.

Além disso tudo, introduziu-se um largo período de transição entre os velhos e os novos tributos, para aplacar receios de uma reviravolta súbita nas finanças estaduais e locais. Haverá, portanto, uma demorada e complicada “coabitação” de tributos antigos e novos, de 2027 até o fim de 2032.

A simplicidade e unidade teóricas de um sistema ideal de IVA universal e de alíquota única cedeu lugar, na prática, ao sistema adotado no PLP 68, que é de IVA dual, plurirreferenciado nos Estados e municípios e, ademais, de alíquotas múltiplas.

DEMANDAS SOCIAIS E ALÍQUOTAS MÚLTIPLAS

Desde a concepção da proposta do IVA, as exportações foram confirmadas em sua imunidade tributária, reafirmando o princípio da Lei Kandir, assim como se repetiu a imunidade às publicações de livros, jornais e periódicos. Idem para os templos, os entes beneficentes, os poderes públicos e os partidos. Os bens de capital foram lembrados, em boa hora, com redução em 100% da alíquota de referência, desde que previstos em hipóteses na lei regulamentar.

Além da adoção das convencionais imunidades e reduções a zero do tributo, a PEC 45 de 2019 começou a enfrentar a realidade prática diante da reação de segmentos inconformados com a perspectiva de ter seu produto comercial (um bem ou serviço) impactado por alíquota desproporcional ao seu histórico de tributação setorial, já que se falava de um tributo da ordem de 20%, ou mais.

Ao tentar lidar com incontornáveis exceções à regra geral de uma alíquota única tão elevada, os proponentes da PEC 45 passaram a acenar com “regimes diferenciados”, mediante aplicação de coeficientes de redução sobre a alíquota de referência.

Nessa toada, foram se inserindo, desde logo, nessas ditas “exceções” à regra geral, vários segmentos considerados “perdedores” na perspectiva de elevações quase abusivas do imposto. Dentre eles, os serviços educacionais, de saúde, de medicamentos, de transportes coletivos, bem como toda a gama de produtos agropecuários, dos insumos para sua produção até o alimento na mesa do consumidor.

Todos esses preços seriam significativamente afetados pela alíquota geral de 20% e seus grupos de interesse passaram a demandar tratamentos diferenciados.

Foi quando a equipe da CCiF abandonou a referência ao nível de 20% de alíquota única, para a soma de IBS e CBS, passando a acenar com um novo patamar da alíquota de referência, “em torno de 25%”.

Tal recálculo da alíquota, que passou a ser chamada de “alíquota-padrão”, era mais do que esperado. Não seria politicamente possível às forças da sociedade aceitar sem reação a ideia de uma transferência de receitas intersetoriais da ordem de R$ 500 bilhões por ano, entre os segmentos “perdedores” e “ganhadores” na reforma tributária do consumo.

A partir desse momento, a proposta de uma “alíquota única” na reforma passou de intenção a miragem. Não havia mais chance de se manter o conceito de um único nível da taxação, quer de 20%, muito menos de 25%, sendo este já decorrente da inserção de vários regimes diferenciados de imposto sobre a proposta inicial.

Em 2º lugar –e mais importante–, a sociedade começou a reagir ainda mais expressivamente contra a imposição de um padrão tão elevado de tributo, ainda que se argumentasse que não haveria aumento de carga tributária “na média”, quando tomados os pagadores de impostos de todas as atividades econômicas num conjunto.

Na altura da tramitação da PEC 45, surge, então, uma verdadeira nuvem de demandas, por todos os lados, à medida em que a matéria era debatida na Câmara e no Senado, ao longo de 2023. Aos poucos, os mais variados segmentos acordaram para reagir e protestar.

Essa nuvem de demandas sobre a PEC 45 está exibida no gráfico abaixo, que impressiona, visualmente, pela diversidade de setores e grupos de interesse protestando por algum tratamento especial.

Era preciso manter, no entanto, de algum modo, a inteireza do projeto. Sua aprovação, na prática, só seria possível se fossem acomodadas as mais diversas situações especiais.

O universo do Simples e do MEI, por exemplo, recebeu abordagem favorecida. Idem para o segmento de cooperativas. As pessoas na faixa de pobreza, cadastradas no CadÚnico, foram lembradas por meio de um instrumento de devolução de imposto, o cashback, cuja eficácia ainda está para ser testada. Setores como o financeiro e o imobiliário também foram escalados para receber tratamentos específicos.

O relator da PEC 45 na Câmara, o deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), numa iniciativa algo revolucionária, criou a CBNA (Cesta Básica Nacional de Alimentos), saudável, nutritiva e diversificada. É um conceito diverso do anterior, de uma cesta mínima para o “trabalhador”. A cesta foi concebida como uma lista completa, ampla, fundamentada em recomendações de boa alimentação pelo Ministério da Saúde.

A CBNA é destinada a todos os brasileiros, como um direito constitucional à boa alimentação, não só como uma vantagem financeira para a fração dos “majoritariamente mais pobres” na população. Essa cesta teve sua alíquota do IVA reduzida a zero, como no Reino Unido e em outros países que não tributam alimentos, criando mais um regime diferenciado, de alíquota zero, para uma vasta gama de alimentos saudáveis, incluindo as fontes de proteína animal e laticínios.

Ao se aproximar de sua votação final em dezembro de 2023, a PEC 45 ganhou uma redação bastante modificada e conceitos novos. Não havia mais sequer resquício da alíquota única do IVA que se entrevia na proposta inicial.

O sistema de tributação do consumo passou a ser o de alíquotas múltiplas, ainda que calculadas com coeficientes de redução sobre uma alíquota de referência, considerada padrão. O Congresso teve a intuição de organizar aquela caótica nuvem de demandas sociais num grande conjunto de 6 regimes de IVA, baseados em alíquotas múltiplas, a mais elevada delas sendo representada pela alíquota de referência ou padrão.

Este texto é o 1ºde uma série de 4 artigos a respeito de tributação e da reforma no sistema de impostos no Brasil. Os artigos serão publicados sequencialmente pelo Poder360 de 18 a 21 de abril de 2024, sempre às 6h da manhã.