Reforma tributária –parte 2: os 6 regimes do IVA

Quando finalmente aprovada, em dezembro de 2023, a PEC (proposta de emenda constitucional) 45 de 2019 se converteu na EC (Emenda Constitucional) 132 de 2023.

A emenda já não refletia os anseios originais dos seus proponentes. Aliás, nem poderia, pela magnitude das transferências implícitas de renda entre pessoas e setores que então propunha –mudança essa que extrapolava o mandato político dado pelos eleitores ao Congresso. Este último, uma vez pressionado, fez a releitura intuitiva, mas não oportunista, da PEC 45.

Dessa forma, pouco a pouco o cogitado sistema de um IVA (Imposto sobre Valor Agregado) de regime universal, com alíquota única, foi se transformando, na prática –aliás comum em mais de uma centena de países– num sistema de alíquotas múltiplas. O IVA brasileiro, além do mais, se tornou dual ou bipartido (IBS + CBS), com vários regimes distintos, e dotado de 5 níveis de alíquotas diferenciadas, a saber:

• agravada – alíquota de referência mais imposto seletivo;
• cheia – alíquota de referência;
• diferenciada 1 – redução de 60% sobre a alíquota de referência;
• diferenciada 2 – redução de 30% sobre a de referência;
• zerada – redução de 100% sobre a de referência.

Além disso, foram adotados vários regimes favorecidos e específicos, bem como estipulado um regime de imunidades ao imposto para diversos grupos de cidadãos ou atividades.

Essa, em linhas gerais, é a estrutura de IVA que emergiu do plenário do Congresso, convertido na EC 132 e, agora, objeto de deliberação regulamentadora, pelo PLP 68 de 2024, tramitando no Senado.

Identificamos no PLP 68 nada menos do que 6 regimes do IVA brasileiro, cada um contendo diversas aplicações, conforme mostra o infográfico abaixo:

PLURALIDADE DE REGIMES

O infográfico acima mostra como os muitos elementos dispersos na “nuvem de demandas” da população foram sendo organizados e sistematizados pelo Congresso, com apoio dos reformadores no Ministério da Fazenda, num conjunto relativamente inteligente, apesar de inevitavelmente complexo, denominado de Estrutura do IVA Brasil.

Assim, não restaram alternativas ao Congresso, dentro das limitações de fazer uma reforma circunscrita ao consumo, senão traduzir as demandas populares e setoriais em regimes diversos, cujos futuros níveis de taxação, mais próximos ao que se paga atualmente, não produzirão tantos bilhões de reais em movimentação de preços relativos e transferência de riqueza como pretendiam, originalmente, os proponentes da reforma.

O princípio da neutralidade, se aplicado com a largueza necessária, enseja exatamente isso: não só manter estável a carga tributária do consumo, frente às demais categorias de tributos (renda e propriedade), como, sobretudo, preservar certa estabilidade nas incidências tributárias setoriais e de bens e serviços distintos. Ganha-se espaço para desonerar os segmentos mais taxados (geralmente, os produtos industriais) mais pelo aumento da base da tributação (menos evasão e sonegação) do que pela reoneração de setores hoje já diferenciados.

A realidade da EC 132 se impôs como uma reforma que não cogitou soluções “fora da caixa”, tampouco se harmonizou com outras reformas pendentes, como as de impostos sobre a renda e a propriedade. Trata-se, até aqui, de uma reforma estanque dentro do universo do consumo.

Contudo, mesmo circunscrita, a reforma tributária do consumo procurou replicar os conceitos de sistemas de IVA mais avançados, embora faltando algumas pré-condições essenciais à sua implantação.

O melhor exemplo da falta dessas pré-condições foi a decepção, ainda não absorvida pelos autores da proposta, pela rejeição, na prática, da alíquota única. Este é, provavelmente, o elemento-chave no impasse sobre o nível máximo da alíquota de referência, que hoje divide opiniões e cria conflitos na regulamentação da Emenda 132.

A Secretaria Especial da Reforma Tributária, capitaneada pelo combativo economista Bernard Appy, continua expressando uma “resistência oblíqua” à estrutura de 6 regimes e 5 níveis de IVA que o Congresso aprovou na EC 132.

Para o grupo dos puristas da reforma, o sistema do IVA Brasil ainda teria que traduzir o espírito do sistema de alíquota única adotado por uns poucos países, embora entortado e empenado pela multiplicação das chamadas “exceções” à alíquota de referência, ainda hoje enxergada como única pelos autores da proposta inicial. Ocorre que, na tramitação política, a proposta evoluiu e migrou para outro sistema, até mais frequentemente adotado, de alíquotas múltiplas e vários regimes de aplicação do IVA.

Não há mais alíquota única, se é que algum dia houve tal possibilidade. O sistema aprovado, e em vias de regulamentação, é o de alíquotas múltiplas e de variados regimes –agravados, diferenciados, específicos, imunes, favorecidos e, por último, mas não por menos, o regime geral.

Chamar a profusa lista de distintos regimes do IVA brasileiro de “exceções à alíquota única” é beirar o limite da dissonância cognitiva. Muito duro e difícil para uma denodada equipe técnica admitir tamanha mudança de rota. Mas o caminho das Índias realmente mudou. Insistir numa alíquota única, a esta altura, é rumar com as caravelas rumo ao polo Sul.

Outra não é a razão de o Ministério da Fazenda haver refeito, não uma, mas várias vezes, suas estimativas sobre o nível provável da alíquota de referência esperada. O que, um dia, chegou a ser uma estimativa de alíquota de 20%, passou, em seguida, para 25%, chegando, no fim do ano passado, já com a EC 132 aprovada, ao nível de 26,5% de alíquota de referência.

A Câmara também colaborou com a sua quota de ilusionismo geral quando fixou, no PLP 68, um limite máximo de 26,5% para a alíquota de referência, como se um comando legal pudesse deter, com a caneta, a marcha inexorável das demandas de tratamento diferenciado por parte dos grupos de interesse que se consideram lesados ou assoberbados por excesso de taxação.

Para começar, a alíquota de referência, independentemente do seu valor, nunca será a máxima. Existe, acima dela, o nível agravado do IVA sobretaxado pelo Imposto Seletivo. No lado oposto, das reduções, não há limitação legal para enquadramento de bens e serviços abaixo da alíquota de referência, visto que a Emenda 132 deixou para o legislador complementar a tarefa de estabelecer as listas de anexos referentes aos tratamentos diferenciados.

Essas são as chamadas “hipóteses de redução” referidas no texto constitucional. Há nada menos que 23 anexos na versão atual do PLP 68, que regulamenta tais regimes com milhares de itens aí listados.

Provavelmente, a alíquota de referência já não se aplica à maioria das incidências tributárias sobre bens, serviços e direitos. Os níveis diferenciados são maioria. Portanto, são as ditas exceções que, por seu volume e magnitude, comandam o novo sistema do IVA. Politicamente, isso não tem volta. Então, preferível seria abandonar de vez o conceito de exceções.

A CELEUMA DAS CARNES

Melhor serviria aos próximos passos da mudança que a equipe da reforma tributária na Fazenda se ajustasse à realidade inarredável das taxas múltiplas de IVA no novo sistema e, a partir disso, objetivasse conter, não o nível da alíquota de referência, mas a escalada de aplicações diferenciadas, ou seja, de reduções de alíquotas nos regimes já nomeados, bem como nos específicos.

Os 5 níveis do IVA, tal como definidos no PLP 68 aprovado em julho de 2024 pela Câmara, estão de bom tamanho. Um deles é o regime geral. Outro, é o agravado pelo Seletivo. E são 3 os níveis de redução – de 30%, 60% e 100%. Não se deveria criar outros níveis, como de 20%, 40% ou 80%, apesar de já existirem exemplos disso em alguns dispositivos dos regimes específicos. Um ajuste limitativo aos níveis antes citados é disciplina necessária.

De fato, o PLP 68 alargou as diferenciações possíveis e, no Senado, nada indica que a nuvem de demandas seja arrefecida. Nessa toada, a equipe da Fazenda, respondendo ao senador Eduardo Braga (MDB-AM), relator do PLP 68 no Senado, veio com uma nova estimativa da alíquota de referência, agora situada em torno de 28%.

Não admitindo que os barcos sobem com a maré, a Secretaria Especial acudiu com uma nota técnica, que mais parecia uma manifestação de protesto, em que enumerou os segmentos que, pelas suas contas, haviam “contribuído” para o alargamento da alíquota de referência, de 26,5 para 28%.

Na proa dos setores responsabilizados pela alta “inesperada” da alíquota de referência estariam as carnes e queijos, por terem sido incluídos no Anexo 1 do PLP 68, que lista os produtos da Cesta Básica Nacional de Alimentos, ampla e saudável. As carnes e os queijos teriam feito a alíquota de referência explodir. Soa plausível?

Mais uma vez, a ilusão e a distorção de percepção têm afetado julgamentos. Não seria este nem aquele item, dentre milhares dentro dos 23 Anexos de diferenciações de tratamento, que responderia por haver descontrolado a alíquota de referência. São todos os bens e serviços que contribuem, nas devidas proporções de seus consumos, para a alíquota de referência ser de 26%, de 28% ou de 30%.

As carnes e queijos, acoimados como “grandes responsáveis” pelo aumento superveniente, de fato são só mínimas adições à enorme nuvem de demandas que influem sobre o sistema de alíquotas múltiplas do IVA brasileiro. Ademais, o método usado pelo governo para calcular impactos dessa ou daquela diferenciação de alíquotas também pode levar a estimativas exageradas, dado que as informações que alimentam a matriz geral do consumo não são atualizadas. É o caso das carnes e queijos.

O infográfico abaixo mostra a relevante diferença de impacto entre o cálculo da Fazenda, usando um modelo geral, e o resultado de estimativa mais acurada, ao utilizar a Base Nacional de Vendas dos Supermercados em 2023. O impacto, calculado pela Abras (Associação Brasileira de Supermercados), é bastante menor do que o estimado por um modelo indireto de arrecadação sobre carnes e queijos.

Ao Senado, cabe deliberar com sensibilidade e percuciência. O pior que poderia acontecer, seria a Casa da Federação pretender engessar a alíquota de referência, convalidando o atual “teto” de 26,5%. Seria arriscar o colapso do arranjo de alíquotas diferenciadas ou causar o comprometimento da receita federativa.

Ocorre que a alíquota de referência não é indicador relevante do peso efetivo, isto é, o peso ponderado pelo conjunto do consumo nacional, da tributação incidente sobre o universo de bens, serviços e direitos. É certo que um peso crescente de alíquotas diferenciadas no total da tributação causará alguma elevação da alíquota de referência. Contudo, a alíquota efetiva provavelmente não vai se mexer.

E por quê? A calibragem de qualquer inserção adicional numa alíquota diferenciada pode ser matematicamente compensada por algumas frações de porcentagem a mais na alíquota de referência, mantendo-se inalterada a alíquota efetiva.

Comparar, entre países, apenas a alíquota de referência, que costuma ser a taxa máxima praticada num território, pode ser inútil ou até levar a conclusões muito equivocadas. Num país com maior participação de regimes diferenciados em relação ao regime geral (de alíquota cheia) –esse já é o caso do Brasil, como mostra o quadro adiante–, torna-se forçoso admitir que a alíquota de referência será mais elevada, tudo mais constante, do que em outro país sem diferenciações significativas.

Não é por outro motivo que, no espectro de cerca de 170 países usuários do IVA, aquele grupo que adota alíquota única –onde, por definição, a alíquota de referência se aproxima à efetiva, a média internacional nesse grupo fica em torno de 12,5%; no entanto, no grupo mais volumoso de países que adotam um sistema de IVA múltiplo, embora suas alíquotas de referência sejam mais elevadas, o que já seria esperado, a média internacional das suas taxas efetivas deve se manter pouco acima da alíquota única do outro grupo, quiçá num nível não superior a 15%.

O que se pode dizer, sem erro, é que a alíquota efetiva brasileira, em torno de 19% a 20%, é extremamente elevada no cotejo internacional, não importando qual seja a alíquota de referência, seja de 25%, 26% ou 28%. Tal alíquota já é elevada hoje, e continuará sendo assim no novo sistema de IVA, enquanto a reforma tributária não for completa e enquanto não se reformar radicalmente o sistema de gastos da administração pública no Brasil.

O infográfico mostra que o cálculo da alíquota efetiva, mesmo no caso de a alíquota de referência alçar aos 28%, oscila muito pouco em torno da faixa dos 20%. Com efeito, na nossa estimativa, a taxa efetiva é de 19,0% para uma taxa de referência no patamar de 28%.

Em poucas palavras, a alíquota de referência pode até ir aumentando, mas tal não significa que a correspondente taxa efetiva se altere. No Brasil, a alíquota efetiva do IVA Brasil jamais oscilou, para cima ou para baixo, fora de uma faixa de variação módica de 1 ponto percentual em torno dos 20% que, não por coincidência, correspondia ao cálculo original de uma alíquota única desses mesmos 20%, estimados pelo CCiF nos estágios iniciais desse debate.

Este texto é o 2º de uma série de 4 artigos a respeito de tributação e da reforma no sistema de impostos no Brasil. Os artigos serão publicados sequencialmente pelo Poder360 de 18 a 21 de setembro de 2024, sempre às 6h da manhã. Leia os demais: